Die Wahlrechtsreform schrumpft nicht nur den Bundestag, sondern schärft auch die Fünf-Prozent-Klausel. Das ist konsequent, findet der Frankfurter Verfassungsrechtler Uwe Volkmann.
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Herr Professor Volkmann, Union und Linke haben Klagen in Karlsruhe gegen die am Freitag mit dem Stimmen der Ampel-Koalition verabschiedeten Wahlrechtsreform angekündigt. Dabei geht es zum einen um die Regelung, nach der in Zukunft nicht mehr alle Wahlkreisgewinner automatisch in den Bundestag einziehen sollen, außerdem um die sogenannte Grundmandatsklausel. Können Sie das nachvollziehen?
Zunächst zu den Wahlkreisgewinnern: Man hat keinen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, mit der Mehrheit im Wahlkreis auch tatsächlich in den Bundestag einzuziehen. Deshalb sehe ich hier kein nennenswertes verfassungsrechtliches Problem. Jetzt ist es ja so, dass eine relative Mehrheit ausreicht – bei der letzten Bundestagswahl genügten teilweise weniger als 20 Prozent der Stimmen. Da ist die demokratische Legitimität nicht so hoch, wie man oft meint.
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Und wie sieht es mit der Streichung der Grundmandatsklausel aus, die erst in dieser Woche ins Gesetz gekommen ist?
Der Fall liegt schwieriger. Dazu muss man wissen, dass in der Bundestagsanhörung zur Wahlrechtsreform gerade die von der Union benannten Sachverständigen erklärt haben, dass die Grundmandatsklausel gestrichen werden müsse, damit die Reform verfassungskonform sei. Es handele sich sozusagen um einen Systemfehler, den es zu beseitigen gelte. So hat auch die Union selbst immer wieder argumentiert.
Können Sie den Systemfehler erklären?
Die Grundmandatsklausel ist immer eine rechtfertigungsbedürftige Ausnahme von der Fünf-Prozent-Klausel gewesen. Sie wirft nämlich ein eigenes Gleichheitsproblem auf. Dazu ein Beispiel: Zwei Parteien erzielen 4,9 Prozent der Stimmen. Die eine gewinnt drei Direktmandate, die andere nicht. Dann zieht die erste Partei heute nicht nur mit den drei Direktmandaten in den Bundestag ein, sondern mit den vollen 4,9 Prozent, also in Fraktionsstärke – die andere Partei mit den 4,9 Prozent aber überhaupt nicht.
Hatte die Unionsspitze die möglichen Konsequenzen für die CSU nicht auf dem Schirm?
Das war bisher Konsens. Warum daran etwas ändern? Bei der Reform geht es doch vor allem um die Verkleinerung des Parlaments.
Das stimmt. Die Union hat aber argumentiert, dass sich das beschriebene Gleichheitsproblem mit dem neuen Wahlsystem noch verstärkt, weil man bei der Berechnung auf ein reines Verhältniswahlsystem umschwenkt. Deshalb lasse es sich nicht mehr rechtfertigen, den Erfolg in einem Wahlkreis zur Voraussetzung für den Einzug in den Bundestag zu machen – und das passiert ja mit der Grundmandatsklausel.
Das heißt, die Koalition ist hier auf die Argumentation der Union eingegangen?
Ja. Dort hat man sich offensichtlich nicht überlegt, was das für das eigene Lager bedeutet: dass unter Umständen die CSU im nächsten Bundestag nicht mehr vertreten sein wird.
Das klingt nach einem grandiosen Eigentor von CDU und CSU.
Das ist es. Ich würde es noch deutlicher formulieren: Es handelt sich um einen beispiellosen Akt politischer Dummheit. Man hat wohl nicht damit gerechnet, dass die Grundmandatsklausel die Überlebensgarantie für die CSU auf Bundesebene darstellt. Bei der letzten Wahl kam die CSU bundesweit auf 5,2 Prozent.
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Wäre es eine Lösung, der Partei in Ihrem Beispiel die drei direkt gewonnenen Mandate zu lassen, sie aber nicht auf die 4,9 Prozent Gesamtstimmenanteil aufzufüllen?
Das ist im Grunde das frühere System der unausgeglichenen Überhangmandate. Das Problem dieser Mandate ist aber, dass sie die Mehrheitsverhältnisse verändern. Das kann dazu führen, dass ein politisches Lager eine Mehrheit bekommt, die es nach dem Verhältniswahlrecht, also den abgegebenen Zweitstimmen, nicht gibt.
Wahlrechtsreform: Wie ein politischer Kompromiss aussehen könnte
Sehen Sie die Möglichkeit für einen politischen Kompromiss?
Ich denke, man wird an dieser Stelle nachbessern. Man wird irgendetwas machen, um das Szenario zu verhindern, dass eine Partei nicht im Bundestag sitzt, obwohl sie in einem Bundesland fast alle Direktmandate gewonnen hat.
Wie könnte das „Irgendetwas“ aussehen? Haben Sie eine Idee?
Ein Weg wäre vielleicht, eine sogenannte Listenverbindung zu ermöglichen: Parteien würden sich zusammenschließen, um gemeinsam die Fünf-Prozent-Hürde zu überspringen. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht in einem Urteil in den Neunzigern gesagt, dass Listenverbindungen, die ausschließlich diesem Zweck dienen, unzulässig sind. Daran müsste man also noch arbeiten.
Welche Chancen räumen sie den angekündigten Verfassungsklagen ein?
Soweit es um die Frage geht, dass nicht mehr alle Wahlkreisgewinner in den Bundestag einziehen – keine. Das ist einfach der Preis, wenn man den Bundestag verkleinern will und sich zugleich das Verhältnis der abgegebenen Stimmen in der Sitzverteilung spiegeln soll. Bei der Frage der Grundmandate ist eine Prognose schwierig. Vorher haben viele meiner Kollegen gesagt, die Klausel muss raus, wenn das neue System in sich konsistent sein soll. Nun, da man gemerkt hat, dass das auf Kosten einer starken Regionalpartei gehen könnte, gibt es auch andere Stimmen. Wie das Bundesverfassungsgericht entscheiden könnte, dazu gibt es keinerlei Anhaltspunkte in der bisherigen Rechtsprechung des Gerichts.